上周，《預(yù)算法》修改稿在省市區(qū)一級(jí)征求意見(jiàn)，全國(guó)各地各級(jí)人大先后組織座談會(huì)，討論新的修訂稿，并提出修改意見(jiàn)和建議。

　　本報(bào)獲悉，針對(duì)地方政府是否可以舉債這一關(guān)鍵條款，《預(yù)算法》修訂稿有大的突破，其明確提出，在整體計(jì)劃之下，經(jīng)批準(zhǔn)，地方政府可以發(fā)債。

　　目前的《預(yù)算法》規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)債。

　　這是預(yù)算法從2004年開(kāi)始修訂以來(lái)，第二次廣泛征求意見(jiàn)。2006年修訂草案，在征求意見(jiàn)過(guò)程中，因?yàn)榉制绾兔芴?，未能在?dāng)年10月人大常委會(huì)上進(jìn)行審議。

　　地方債破冰

　　一位參與征求意見(jiàn)的學(xué)者介紹說(shuō)，2010版有些大家期待的修訂內(nèi)容并沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)來(lái)，而有些大家沒(méi)指望的條款卻有所體現(xiàn)：新的修訂草案為地方舉債開(kāi)了口子；對(duì)年度中間的預(yù)算追加追減，要求編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大審批；對(duì)超收收入也從法律層面規(guī)定，不在當(dāng)年支出而是納入第二年預(yù)算。

　　一些官員和學(xué)者認(rèn)為，《預(yù)算法》不僅是一部技術(shù)性法規(guī)，在中國(guó)它還承擔(dān)著財(cái)政基本法的角色，是財(cái)稅法律體系的核心，如果這一次預(yù)算法修訂不通過(guò)，那么接下來(lái)的財(cái)稅體制改革將處于無(wú)法可依的尷尬局面。

　　一直進(jìn)展緩慢的《預(yù)算法》修訂在去年下半年取得重要突破，很多條款達(dá)成統(tǒng)一。這一次《預(yù)算法》修訂擱置了全面修訂的設(shè)想，而是采取小步快跑的策略。通過(guò)加快修訂頻次，對(duì)一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經(jīng)付諸實(shí)施的問(wèn)題進(jìn)行了明確。

　　地方政府是否可以舉債，一直是《預(yù)算法》修訂的關(guān)鍵。這一條將影響地方政府的財(cái)力和現(xiàn)有債務(wù)的認(rèn)定。目前的《預(yù)算法》以否定式作出規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)債。而本報(bào)采訪(fǎng)得知，修訂稿以肯定式表述明確為，在整體計(jì)劃之下，經(jīng)批準(zhǔn)，地方政府可以發(fā)債。

　　“《預(yù)算法》給地方舉債開(kāi)了個(gè)口子?！鄙鲜鰠?huì)學(xué)者說(shuō)。

　　據(jù)悉，財(cái)政部計(jì)劃下一步將在這一原則下，制定地方政府債務(wù)的一套包括規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批、債務(wù)償還在內(nèi)的基本制度框架。

　　4月27日，安徽省淮南市大通區(qū)人大組織相關(guān)政府部門(mén)對(duì)《預(yù)算法》修訂稿進(jìn)行了討論，他們對(duì)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)規(guī)定提出了很多修訂意見(jiàn)。

　　他們建議在修改稿中增加 “轉(zhuǎn)移支付”一章，就轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象、范圍、額度、下達(dá)期限、管理、監(jiān)督作出明確規(guī)定，并對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付保持相對(duì)穩(wěn)定。這樣，地方政府在12月份編制預(yù)算草案就有了依據(jù)。

　　重慶市萬(wàn)州區(qū)人大常委會(huì)副主任王世傅認(rèn)為，近些年來(lái)，上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和啟動(dòng)內(nèi)需政策的實(shí)施，地方政府得到的補(bǔ)助資金越來(lái)越多，按照現(xiàn)行法規(guī)，政府只要籠而統(tǒng)之的向人大報(bào)告即可。這樣的制度安排導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于人大監(jiān)督之外，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

　　修訂稿將上級(jí)補(bǔ)助收入作為法定的預(yù)算編制內(nèi)容，明確地方必須編入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)收支內(nèi)容完整。同時(shí)，將上級(jí)補(bǔ)助下達(dá)的具體時(shí)間在《預(yù)算法》中作出限定。以免下達(dá)時(shí)間太晚造成預(yù)算執(zhí)行不力。

　　另外，修改稿還對(duì)超收收入的使用作出明確：年度執(zhí)行中如有超收除按法律法規(guī)和財(cái)政體制規(guī)定增加支出外，都結(jié)轉(zhuǎn)第二年預(yù)算。以避免地方政府對(duì)超收收入的隨意支配。

　　防突擊花錢(qián)

　　眼下，中國(guó)的預(yù)算年度為公歷1月1日至12月31日。政府每年的財(cái)政活動(dòng)都是從年初開(kāi)始，但預(yù)算是在3月份的全國(guó)兩會(huì)上才能得以通過(guò)并形成法律效力，這意味著有三個(gè)月時(shí)間政府進(jìn)行財(cái)政活動(dòng)沒(méi)有法律依據(jù)，實(shí)際預(yù)算執(zhí)行期也只有9個(gè)月，這是造成年底突擊花錢(qián)很重要的一個(gè)原因。

　　學(xué)術(shù)界曾提出跨年制預(yù)算，即從當(dāng)年4月1日至次年3月31日為一個(gè)財(cái)政年度。但跨年制預(yù)算會(huì)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)年度、納稅年度等諸多方面的調(diào)整，成本會(huì)因此大幅增加。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授劉守剛建議編制 “臨時(shí)預(yù)算”?！芭R時(shí)預(yù)算”，即由各級(jí)政府進(jìn)行編制，但必須在新預(yù)算年度開(kāi)始前三個(gè)月左右 （即每年的10月份前后）提交各級(jí)人大審議，經(jīng)過(guò)審批的“臨時(shí)預(yù)算”具有與正式預(yù)算一樣的法律效力，并在新預(yù)算年度開(kāi)始后予以執(zhí)行。待正式預(yù)算草案在3月份前后獲得各級(jí)人代會(huì)審議通過(guò)后，“臨時(shí)預(yù)算”自動(dòng)失效。

　　曾經(jīng)參與2006版和2010版 《預(yù)算法》修訂的一位學(xué)者對(duì)記者說(shuō)，06版實(shí)際上使用了臨時(shí)預(yù)算，但這一條不知何因在新的修訂稿中已被刪除。

　　預(yù)算微調(diào)也要報(bào)批

　　《預(yù)算法》修訂稿中明確，預(yù)算調(diào)整要報(bào)人大常委會(huì)審批。而06版是提出支出總額超出預(yù)算1%以上，需報(bào)預(yù)算調(diào)整方案。而這次的版本則規(guī)定，只要支出總額有調(diào)整，都需報(bào)人大批準(zhǔn)。

　　會(huì)上一位部門(mén)負(fù)責(zé)人看到這一條后說(shuō)：“變化肯定有，還不止一次，難道都要報(bào)嗎”？結(jié)果會(huì)場(chǎng)上異口同聲地回答：“當(dāng)然。”

　　南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院馬蔡琛博士分析，預(yù)算調(diào)整分全局調(diào)整和局部調(diào)整。全局調(diào)整是預(yù)算收支打破平衡，或減收或增支或調(diào)整國(guó)債發(fā)行規(guī)模，赤字有變化。這種情況過(guò)去的預(yù)算法就有規(guī)定，必須編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大批準(zhǔn)。但對(duì)局部調(diào)整并沒(méi)有要求必須編制預(yù)算調(diào)整方案，而是報(bào)同級(jí)政府來(lái)定，人大備案。

　　目前，地方政府在收支平衡的前提下，預(yù)算執(zhí)行中多次對(duì)預(yù)算收支結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，卻很少編制調(diào)整方案，也不報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)。

　　重慶市萬(wàn)州區(qū)人大常委會(huì)副主任王世傅表示：“現(xiàn)在決算與預(yù)算收支的差異甚大，而預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，啟動(dòng)“預(yù)算調(diào)整”程序的情況并不多，政府不自覺(jué)，人大也沒(méi)奈何”。

　　自2000年以來(lái)，中國(guó)幾乎年年有超預(yù)算收入，而且這部分收入在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，都在本年度突擊花掉。即便近幾年中央設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，使超收收入結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，但結(jié)轉(zhuǎn)的仍只是小部分，其余都在當(dāng)年度支出。最多的2007年超收收入達(dá)到7000億，但結(jié)轉(zhuǎn)下年的只有1100億，6000億都在當(dāng)年花出去了。這些超收收入的支出并沒(méi)有編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大審批。

　　另外，預(yù)算執(zhí)行中 “拆東墻補(bǔ)西墻”的情況也得到了約束。修訂稿對(duì)預(yù)算科目之間資金的調(diào)劑，也提出要報(bào)人大審批。農(nóng)業(yè)、教育、科技和社會(huì)保障等重點(diǎn)支出調(diào)減，更需要報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)。這是為了避免一些重點(diǎn)民生支出隨意被擠占挪用。

　　此次征集意見(jiàn)的修訂稿，仍有不完善之處。例如，對(duì)預(yù)算草案一旦被人大否決之后的程序，沒(méi)有做出安排。劉守剛認(rèn)為，《預(yù)算法》不能回避現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)的狀況，而必須給予必要的程序指引。他建議，預(yù)算法中必須有相應(yīng)的條款，規(guī)定預(yù)算草案被否決后的程序。如：各級(jí)政府預(yù)算草案，如果被本級(jí)人民代表大會(huì)否決，本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在30日重新編制預(yù)算草案，并提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)臨時(shí)會(huì)議批準(zhǔn)。

　　距上一次征求意見(jiàn)4年時(shí)間，很多接受采訪(fǎng)的學(xué)者和官員表示，這一次《預(yù)算法》修訂很有可能通過(guò)。如果還不通過(guò)，那么接下來(lái)的財(cái)稅體制改革等都將面臨無(wú)法可依的尷尬局面。

　　按照今年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的計(jì)劃，今年8月就要第一次審議《預(yù)算法》修改情況的報(bào)告。隨后還可能經(jīng)過(guò) “二讀”、“三讀”，最終形成決議，頒布實(shí)施。（席斯）

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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