《土地管理法》修訂案上報(bào)國(guó)務(wù)院 宅基地入市有望合法化

　　集體土地入市：圈內(nèi)圈外費(fèi)思量

　　賦予農(nóng)村集體土地與城市土地平等的產(chǎn)權(quán)地位，理論上已有共識(shí)，但在修訂《土地管理法》過程中仍顧慮重重，進(jìn)步有限

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地能否和城市土地一樣入市交易？人們期待正在修訂的《土地管理法》作出回答。然而，圍繞這一問題，爭(zhēng)議格外激烈，答案何時(shí)揭曉尚未可知。

　　《土地管理法》早在1986年即頒布實(shí)施，2008年初啟動(dòng)了此輪第四次修訂。國(guó)土資源部為此成立了修改起草組，于2009年5月形成修訂案送審稿，計(jì)劃在2009年內(nèi)送人大常委會(huì)審議。由于各方觀點(diǎn)并未達(dá)成共識(shí)，送人大審議的日程一再推遲。

　　據(jù)悉，近期送審稿終于上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。如能通過，有望近期向社會(huì)公開征求意見。

　　劃定圈內(nèi)圈外

　　和《土地管理法》以往三次修訂相比，此輪修法核心思想有所不同。前三次以耕地保護(hù)為核心，強(qiáng)化土地用途管制的審批權(quán)；這次則立足于解決集體土地的產(chǎn)權(quán)問題。核心的爭(zhēng)議點(diǎn)，是在多大程度上給予農(nóng)村集體土地與城市土地平等的產(chǎn)權(quán)地位。

　　事實(shí)上，集體土地是否應(yīng)該享有入市流轉(zhuǎn)的自由，在理論界已有共識(shí)。

　　中國(guó)的土地制度，長(zhǎng)期以來一直劃分為城市土地和農(nóng)村集體土地二元結(jié)構(gòu)。集體土地要入市交易，必須經(jīng)過征地程序，變?yōu)閲?guó)有土地之后才能實(shí)現(xiàn)。在征地過程中，農(nóng)民只能獲取有限補(bǔ)償，農(nóng)地成為國(guó)有土地后上市交易的豐厚收益，都與農(nóng)村集體無緣，這便是土地矛盾日益尖銳的現(xiàn)實(shí)根源。

　　無論是理論界還是決策層，都承認(rèn)未來應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。這一方向在中共十七屆三中全會(huì)后得以確定：改革征地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，同地同價(jià)同權(quán)——正因?yàn)榇?，中共十七屆三中全?huì)對(duì)于集體土地產(chǎn)權(quán)的論述，被認(rèn)為是打破土地二元結(jié)構(gòu)的里程碑。

　　但是，十七屆三中全會(huì)的決定，與《土地管理法》“建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地”的條文相悖。因此，《土地管理法》新一輪修訂，很大程度上就是為了落實(shí)十七屆三中全會(huì)的精神。

　　不過，盡管十七屆三中全會(huì)文件表態(tài)“應(yīng)縮小征地范圍”，但并未明確究竟縮小到什么程度。文件指出，在“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外”的“非公益性建設(shè)項(xiàng)目”，農(nóng)民可以“經(jīng)批準(zhǔn)占用的農(nóng)村集體土地”參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)；同時(shí)又為集體土地上市的路徑提出了種種限定條件：一是將土地性質(zhì)限定于集體建設(shè)用地，二是僅明確城鎮(zhèn)規(guī)劃圈之外的土地可流轉(zhuǎn)，三是將建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)限定于“非公益”。

　　這些限制性條件，為后來的爭(zhēng)議埋下了種子。在最初提交的《土地管理法》修訂草案中，確定的“非公益”集體用地流轉(zhuǎn)范圍，就是以城市規(guī)劃圈為界，即規(guī)劃圈內(nèi)需要征地方能流轉(zhuǎn)，規(guī)劃圈外則無需征地。

　　所謂“城市規(guī)劃圈”，是各地的城市規(guī)劃所確定的城市范圍。對(duì)此，一些專家認(rèn)為，劃定“圈內(nèi)”“圈外”并區(qū)別對(duì)待，進(jìn)步意義不夠，因?yàn)檫@仍意味著中國(guó)存在地方政府低價(jià)征地、高價(jià)賣地的兩個(gè)市場(chǎng)。

　　在很多學(xué)者看來，對(duì)相同主體適用不同法律并不公平。正因?yàn)榇嬖谶@一根本性分歧，《土地管理法》修改草案的制定一波三折。

　　有限改革

　　理論共識(shí)和實(shí)踐從來都有不可逾越的差距。修改草案之所以對(duì)集體土地入市范圍作出種種限定，現(xiàn)實(shí)原因在于，中國(guó)快速城市化過程中，決策者對(duì)土地財(cái)政和征地拆遷仍必須給予一定的制度空間。

　　建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，最大的反對(duì)意見來自各地方政府。倘若取消“圈內(nèi)”“圈外”之分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，地方政府在城市化過程中，需按市場(chǎng)價(jià)格支付土地補(bǔ)償，不僅提高了城市化成本和拆遷難度，“土地財(cái)政”也將化為烏有。

　　因此，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，十七屆三中全會(huì)區(qū)分“圈內(nèi)”“圈外”，在“圈內(nèi)”仍然保留征地制度，是對(duì)地方政府既得利益的讓步和妥協(xié)。

　　負(fù)責(zé)法律起草的國(guó)土資源部，目前傾向較為穩(wěn)妥的做法。據(jù)了解，再次提交的修訂案對(duì)規(guī)劃圈內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)方式作了微調(diào)，即圈內(nèi)的土地在未征地前可以“租賃”“作價(jià)入股”等方式流轉(zhuǎn)，但不能流轉(zhuǎn)使用權(quán)。一旦需要落實(shí)規(guī)劃，則仍需要經(jīng)過征地程序，進(jìn)行土地變性。總體上，這仍堅(jiān)持了在“圈內(nèi)”保留兩個(gè)市場(chǎng)的模式。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，上述規(guī)定，導(dǎo)致事實(shí)上能進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)的范圍被大大縮小。 而在長(zhǎng)期從事土地研究、離休前擔(dān)任前國(guó)土局規(guī)劃司司長(zhǎng)的鄭振源看來，“圈外”的土地遠(yuǎn)離城市，極可能“有價(jià)無市”，沒有市場(chǎng)需求。

　　中國(guó)土地學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)黃小虎也認(rèn)為，放開集體建設(shè)用地，改革重點(diǎn)其實(shí)不在“圈外”。市場(chǎng)重點(diǎn)應(yīng)瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)接合部，這是當(dāng)前管理中最頭疼的領(lǐng)域。

　　學(xué)者認(rèn)為，在“圈內(nèi)”“圈外”實(shí)施兩種不同的土地制度后，“圈內(nèi)”的征地也不一定順利。因?yàn)椤叭?nèi)”土地區(qū)位好于“圈外”，如果“圈內(nèi)”的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)低于圈外集體土地自由交易的價(jià)格，必然會(huì)帶來更大的不滿。

　　鄭振源預(yù)測(cè)，長(zhǎng)期而言，圈內(nèi)的征地補(bǔ)償必然按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，“圈內(nèi)”“圈外”對(duì)不同土地制度的劃分在操作中意義并不大。

　　鑒于此，不少學(xué)者呼吁應(yīng)取消“圈內(nèi)”“圈外”的劃分模式，在修法過程中進(jìn)一步推動(dòng)改革，建立真正意義上城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

　　劉守英認(rèn)為，這意味著在修法實(shí)踐上，徹底改變集體土地需轉(zhuǎn)為國(guó)有土地方可進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的準(zhǔn)入方式，以土地權(quán)利保護(hù)為核心，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和用途管制來管理。

　　針對(duì)放開“圈內(nèi)”“圈外”的界限有可能造成混亂的觀點(diǎn)，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼指出，有人擔(dān)心集體沒有能力進(jìn)行交易，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，這恰與認(rèn)為中國(guó)搞不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂是一樣的。“現(xiàn)在要做的是，在允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，保證集體組織成員的社員權(quán)得到切實(shí)的保障。”

　　宅基地能否入市

　　由于現(xiàn)有決策框架對(duì)能夠入市的集體土地進(jìn)行了種種限制，學(xué)者擔(dān)心這對(duì)緩和目前的建設(shè)用地供需矛盾幫助有限。因而，是否將可流轉(zhuǎn)入市的集體土地從建設(shè)用地?cái)U(kuò)大到農(nóng)村宅基地，也成為一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

　　按土地用途分類，中國(guó)土地可分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。其中，集體建設(shè)用地主要包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地只能在本村流轉(zhuǎn)，一戶村民只能擁有一處宅基地。出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

　　這事實(shí)上限制了宅基地的流轉(zhuǎn)，從而激化了兩方面的矛盾。其一，在勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的農(nóng)村，“空心村”大量存在，農(nóng)村房屋閑置，而進(jìn)城務(wù)工者在城市無處安居；其二，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民在宅基地上建設(shè)的廉價(jià)“小產(chǎn)權(quán)房”不被法律承認(rèn)，而城市建設(shè)當(dāng)中的土地供需矛盾又帶來房?jī)r(jià)飆升。

　　北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授周其仁在一次研討會(huì)上指出，中國(guó)目前土地資源緊缺，如果農(nóng)村集體建設(shè)用地不能有效盤活，城市用地不能高效利用，“弦繃得太緊，反而提高了行政成本?！?/p>

　　在修法過程中，土地學(xué)者呼吁賦予農(nóng)民宅基地完整產(chǎn)權(quán)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蔣省三在上述會(huì)議上提出，應(yīng)該允許農(nóng)民住房連同宅基地一起由資產(chǎn)變?yōu)橘Y本，地隨房走，房地不分。

　　但決策層仍然擔(dān)心，如果放開宅基地流轉(zhuǎn)，在中國(guó)社會(huì)上可能出現(xiàn)大量流民，影響社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼對(duì)此反問：為什么不擔(dān)心城市居民把房屋流轉(zhuǎn)出去了居無定所？他認(rèn)為，原因是城市里社會(huì)保障制度相對(duì)完善。他建議，可使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起來，所獲得的部分資金，強(qiáng)制作為完善農(nóng)村社會(huì)保障的資金。

　　在目前的修法草案中，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)沒有明確界定。劉守英認(rèn)為，宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，既應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，也要給予一定的空間，允許其進(jìn)行商品房開發(fā)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)清晰的原則，可參照國(guó)有土地上的物業(yè)和房產(chǎn)，向宅基地上建設(shè)的物業(yè)和房產(chǎn)頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。宅基地上的物業(yè)和房產(chǎn)可出租、出讓、抵押。

　　他建議，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)；鼓勵(lì)在城郊集體建設(shè)用地上蓋農(nóng)民工公寓，解決外來人口居住問題；建立農(nóng)村集體建設(shè)用地住房建設(shè)準(zhǔn)入制度；同時(shí)研究出臺(tái)城里人到農(nóng)村購(gòu)房或租房的管理和限制辦法。?。ㄗ髡撸簭埰G玲 本刊記者羅潔琪對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

來源：《新世紀(jì)》-財(cái)新網(wǎng)

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